A Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
subordinada ao Ministério da Fazenda (MF), divulgou recentemente seu
boletim periódico, contendo as informações relativas ao comportamento da
dívida pública federal. O balanço refere-se à situação do endividamento
da União até o final do primeiro trimestre de 2013.
A leitura
do documento nos informa que o volume total da dívida pública federal
atingiu a cifra de R$ 1.940 bilhões, ou seja, R$ 1,9 trilhão. Isso
significa que teria ocorrido uma elevação correspondente a R$ 85 bi no
valor total da dívida ao longo dos últimos 12 meses, uma vez que o valor
para março do ano passado havia sido de R$ 1.855 bi. Assim, não
obstante o pagamento de mais de R$ 140 bi a título de juros da dívida
pública no mesmo período, o Estado brasileiro ainda promoveu o
crescimento do valor do principal da dívida da União em quase 5%.
Puxa!
Quase 2 trilhões de reais! Parece um valor mastodôntico! Sim, mas e
daí? Tais números e índices, tomados assim de forma isolada, informam
muito pouco a respeito da realidade fiscal brasileira e, menos ainda,
não chegam a oferecer elementos suficientes para uma análise de nossa
capacidade de fazer frente a tal nível de endividamento. Faz-se
necessário compreender melhor o conceito de dívida pública em si mesmo,
verificar como ela se manifesta no caso da realidade brasileira e também
estabelecer alguma referência de comparação internacional.
O endividamento público e as dívidas dos outros agentesO
primeiro ponto a salientar é a necessidade de fugirmos da comparação
“rasteira” com os processos que ocorrem na economia em âmbito individual
ou familiar. A tentação de “facilitar o raciocínio” por meio do recurso
a esse tipo de analogia pode ofuscar o fenômeno econômico em si. Na
verdade, há um conjunto amplo de diferenças entre as pessoas ou as
famílias e o Estado. No nosso caso, um aspecto essencial diz respeito à
soberania do último como entidade política e econômica. Ao contrário dos
indivíduos, o Estado tem o poder de emitir moeda e de constituir dívida
por meio de títulos de aceitação generalizada, quando não compulsória. O
setor público tem para si o monopólio de emissão de moeda nacional e o
poder de coerção jurídico-institucional para torná-la obrigatória para
todos os agentes operando no espaço nacional.
Quando um indivíduo
não paga uma dívida financeira, ele pode sofrer as sanções previstas na
legislação e sofrer as conseqüências de sua inadimplência. Estão no
nosso entorno os inúmeros casos de pessoas que não conseguem mais ter
conta em banco ou cartão de crédito, que tiveram seus bens penhorados
pela justiça e por aí vai. No caso das empresas ocorre também o recurso
ao poder judiciário por parte dos credores e o limite é o próprio
processo de liquidação ou falência para cumprir com as obrigações
financeiras, tributárias ou trabalhistas. Já no caso do Estado, a
situação é distinta. Exatamente por sua condição de agente catalisador
da ordem econômica e social, o não cumprimento de cláusulas de seu
processo de endividamento pode ser simplesmente solucionado por meio da
emissão de mais títulos da dívida pública.
Vale observar, porém,
que o processo de concentração e centralização do capital acabou criando
mega-conglomerados empresariais privados que possuem tamanha força e
poder junto ao Estado, que acabam sendo beneficiados como se fossem
verdadeiros entes públicos. É o caso recente das ajudas às instituições
financeiras oferecidas pelos governos mundo afora ou a nossa tupiniquim
mãozinha do BNDES aos grupos econômicos em dificuldade, como o de Eike
Batista. Apesar desse tipo de exceção, via de regra, o setor público é o
único a contar com sua própria natureza essencial para implementar a
máxima atribuída a Delfim Netto. Na condição do todo-poderoso Ministro
da Economia, às vésperas da crise do início dos anos 1980, com enorme
dificuldade para honrar os compromissos da dívida externa brasileira, o
economista teria afirmado que “dívida não se paga, dívida se rola”.
Financeirização da economia e dívida públicaOs
mecanismos de endividamento público, por outro lado, acompanharam
também o processo de sofisticação e financeirização do capitalismo ao
longo das últimas décadas. Assim, os títulos da dívida pública deixaram
de ser apenas papéis que deveriam ser liquidados na data de vencimento,
quando o Estado iria então cumprir com o prometido e pagar o valor
devido ao portador do título. Eles passaram a ganhar ampla autonomia,
transformando-se em mais uma modalidade de mercadoria a ser oferecida
nas gôndolas dos supermercados do circuito financeiro. Títulos do
tesouro norte-americano têm sua cotação específica na negociação entre
especuladores privados. Títulos da dívida pública argentina têm outra.
Títulos da dívida brasileira outra ainda diferente.
Na ciranda
da esfera das finanças, os títulos públicos são trocados em velocidade
que nada ou muito pouco tem a ver com a finalidade original da emissão.
Ali, naquele momento do lançamento, o título público cumpriu com sua
razão de ser. Ou seja, permitiu ao Estado arrecadar recursos do setor
privado em troca de um papel (operação, diga-se de passagem, cada vez
mais virtual) que contém cláusulas de rendimento periódico (pagamento de
juros anuais, por exemplo) e uma promessa de transformá-lo em moeda no
final do período (às vezes com prazos superiores a 30 anos). A partir de
então, passou a ser mais um instrumento de ganhos de natureza
parasitária, puramente financeiro, sem nenhum lastro no setor real da
economia. Compra-se ou vende-se título de dívida de qualquer país, em
especial nos chamados “mercados secundários”, apenas com base na
especulação e na informação privilegiada.
Diferentes razões para o endividamento do EstadoO
impacto do endividamento público sobre a economia de um país
determinado depende de muitas variáveis. Um dos muitos elementos diz
respeito às razões que levaram à geração da dívida considerada. Em
geral, podem-se considerar dois grandes grupos de circunstâncias. De um
lado, as necessidades do setor público em cobrir rombos em sua estrutura
fiscal: despesas maiores que receitas e uma certa urgência em eliminar o
déficit que surge nas contas do Estado. De outro lado, há situações em
que o crescimento da presença da atividade estatal está a requerer
maiores recursos, por exemplo, para ampliar a capacidade de investimento
público. Nesses casos, por mais que as contas públicas estejam
equilibradas no curto prazo, o Estado precisa levantar recursos (como se
fossem empréstimos) para projetos de longo prazo. A idéia subjacente é
de que o retorno sócio-econômico desse tipo de investimento consiga
gerar recursos para pagar as cláusulas financeiras constantes no título
emitido.
Em geral, as situações de lançamento de dívida pública
associadas ao segundo caso tendem a conseguir maior aceitação junto
àqueles que se dispõem a emprestar dinheiro ao setor público, na
expectativa de obter algum rendimento por essa opção de aplicação
financeira de seus recursos. Isso porque o financiamento de projetos de
infra-estrutura pode significar alguma sinalização de que a economia do
país conseguirá dar saltos qualitativos no horizonte temporal futuro. Já
a busca emergencial de recursos para cobrir buracos de curto prazo pode
ser reveladora de alguma dificuldade fiscal do setor público e tende a
gerar algum grau de incerteza quanto à capacidade de pagamento das
condições do título emitido. Em termos bem concretos, a taxa de juros
presente nos papéis lançados pelo tesouro no primeiro caso tendem a ser
mais elevadas do que no segundo caso.
Além disso, a transformação
do processo de endividamento em algum tipo de índice ou elemento
quantitativo pode gerar muita controvérsia. No caso brasileiro, por
exemplo, a situação é bastante complexa. Por se tratar de uma república
federativa bastante peculiar, contamos com instâncias de poder público
no plano federal, estadual e municipal. Com isso, segue-se que tanto a
União como os estados e os municípios podem lançar títulos de suas
respectivas dívidas públicas. Além disso, as empresas estatais desses
três níveis da Administração Pública também podem gerar obrigações
financeiras - operação que se caracterizaria, em última instância, como
dívida pública.
Por outro lado, o Estado possui um mosaico de
bens de natureza distinta e que poderiam ser levados em conta, também,
caso se pretenda avaliar a capacidade de cumprir o pagamento do estoque
da dívida. Os exemplos são tão díspares como o potencial petrolífero a
ser extraído do pré-sal (o subsolo é patrimônio da União), as
instalações de empresas como a Telebrás (que tinha um estoque de rede de
fibra ótica ainda não utilizado), o valor patrimonial de uma
hidroelétrica como Itaipu ou mesmo o potencial econômico agregado da
Amazônia brasileira. Mas esse conceito mais sofisticado de
contabilização pública ainda não é muito bem aceito nas instituições.
Variadas formas de medir o endividamentoAssim
surgem outros indicadores mais tradicionais como: i) o endividamento
público interno da União (total da dívida interna da União em relação ao
PIB); ii) o endividamento público externo da União (total da dívida
externa da União em relação ao PIB); iii) o endividamento público do
Brasil (total das dívidas de União, estados, municípios, INSS, empresas
estatais e similares em relação ao PIB); iv) a dívida líquida do setor
púbico - DLSP (faz um balanço entre haveres e deveres no interior do
próprio setor público); entre tantos outros indicadores. Cada índice
desses envolve sua metodologia específica e oferece um número que
reflete uma preocupação diferente dos demais.
No caso brasileiro
atual, a dívida total (interna e externa) da União representa 45% do
PIB. Já a dívida global do setor público das 3 esferas de governo
representa 60% do PIB. Finalmente, a DLSP representa algo em torno de
36% do PIB. Como se pode perceber os números soam variados e pretendem
atender aos diferentes paladares dos interessados. A polêmica mais
recente envolvendo
um artigo de economia
que servia de base para aplicação de medidas ortodoxas de austeridade
fiscal em países pelo mundo afora serve de exemplo. Ali, os autores
manipularam dados e erraram na fórmula para forçar um resultado
“científico” de que países onde a dívida pública representasse mais de
90% do PIB estariam fadados à estagnação. Ainda que nossos 60% estejam
longe disso, o fato é que o Japão cresceu mais de 2% ao longo do ano
passado e tem um índice equivalente a 220%. Ou então, o caso de diversos
países do espaço europeu que ultrapassaram esse limite e nem por isso
deixarão de crescer nos próximos anos.
Não há dúvida de que o
conceito de dívida pública é importante para se avaliar o desempenho
atual e futuro de um país, em termos econômicos. Porém, é necessário
incorporar outros elementos de análise para que sejam apresentadas
conclusões definitivas a respeito de rumos a tomar ou então para que
sejam aceitos cenários com tanta certeza, como pretendem os economistas
de planilha. O fato é que, no mundo contemporâneo, os Estados não
conseguem implementar suas políticas econômicas sem lançarem mão do
recurso do endividamento público. A questão é saber bem avaliar o “como”
e o “quanto” fazer nesse processo.
